Inzicht in grensoverstijgende samenwerking in het stroomgebied: Scopingstudie van de stroomgebieden van de Vecht, Berkel en Oude Ijssel

“Het stroomgebied van de Vecht is een van de grootste regionale grensoverschrijdende stroomgebieden van Nederland, waarbij ongeveer de helft in Duitsland en de andere helft in Nederland ligt. Vanuit het perspectief van JCAR ATRACE werd het aangemerkt als een goed studiegebied om nader te onderzoeken,” licht Angela Klein de motivatie voor het onderzoek toe. Het algemene doel: het bij elkaar brengen van alle beschikbare informatie om de status van overstromings- en droogterisico’s in het gebied en het grensoverschrijdende beheer ervan te beoordelen.

De studie beveelt een reeks onderzoeksonderwerpen aan die verder kunnen worden opgepakt in het kader van JCAR ATRACE of in andere onderzoeksprojecten. Voorbeelden daarvan zijn het kwantificeren van het effect van (bovenstroomse) maatregelen of het opzetten van een grensoverschrijdend grondwatermeetnet.

In deze studie is gekozen voor een uitgebreide aanpak met "een mix van deskresearch, het duiden van bestaande rapporten en interviews met de autoriteiten en andere belanghebbenden in het gebied", legt Klein uit.

De studie brengt zowel regionale kennis en perspectieven, als wetenschappelijke expertise van Duitse en Nederlandse kennisinstellingen samen.

Met onderzoekers van universiteiten in Osnabrück, Aken en Twente haalde het team lokale inzichten op door het uitvoeren van interviews in beide landen. De onderzoekers constateerden o.a. dat culturele verschillen en verschillen in de bestuurscultuur essentieel zijn voor het begrijpen van grensoverschrijdend waterbeheer.

"We gebruiken een internationaal team, een mix van Nederlandse en Duitse organisaties... Het idee van de verkennende studie is dat het een gezamenlijk project is met inzichten uit beide landen," zegt Klein, die de gezamenlijke aard van de studie benadrukt.

De studie laat zien hoe complex grensoverstijgende samenwerking kan zijn. Een belangrijk deel van de complexiteit komt voort uit de verschillen in bestuur van het studiegebied. Het is niet alleen verschillend over twee landen, maar ook verdeeld over meerdere niveaus binnen de landen zelf. Het gebied is onderdeel van twee deelstaten in Duitsland: Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen, evenals drie provincies in Nederland: Drenthe, Overijssel en Gelderland en meerdere waterschappen.  Bovendien is de hiërarchische structuur in elk land anders. Evelyn Lukat van de Universiteit van Osnabrück in Duitsland, die uitgebreid onderzoek heeft gedaan naar waterbeheer en -bestuur, geeft inzicht in de processen in het land. “In Duitsland vindt de besluitvorming plaats op staatsniveau en niet in de organisaties die de regelgeving uitvoeren. De effectiviteit zou toenemen als zowel de institutionele besluitvormers als de uitvoerders samen aan boord zouden zijn. We zien dit in Nederland, waar de waterschappen deze twee bestuursfuncties combineren.”

Lukat gaat verder in op de complexiteit van het op elkaar afstemmen van bestuurssystemen over de grenzen heen: “Het is onwaarschijnlijk om het Duitse bestuurssysteem aan te passen aan het Nederlandse waterbestuurssysteem. Het maakt deel uit van een groter systeem dat zich in de loop der eeuwen heeft ontwikkeld en een bepaalde bestuurscultuur heeft opgebouwd. Terwijl in Nederland de besluitvorming plaatsvindt op de lagere bestuursniveaus, harmoniseert de hiërarchische bestuurscultuur in Duitsland het bestuur tussen de 16 deelstaten en tussen negen grensoverschrijdende partnerlanden. Voor zo’n complexe taak is ook samenhang nodig.”

De studie laat zien dat de bestaande grensoverschrijdende samenwerking tussen de overheden zich tot voor kort vooral heeft gericht op omgaan met overstromingen. In recente jaren is er aan beide kanten van de grens ook meer aandacht gekomen voor het gezamenlijk tegengaan van droogte.

Stefan Kuks is dijkgraaf bij Waterschap Vechtstromen, een in Nederland gevestigde organisatie die verantwoordelijk is voor het regionale waterbeheer in Twente, Vechtdal en Zuidoost-Drenthe. Daarnaast is hij voorzitter van het grensoverschrijdend Platform Regionaal Waterbeheer (GPRW) en op nationaal niveau voorzitter van het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie.  Met betrekking tot het onderzoek benadrukt Kuks verschillende punten over kennisuitwisseling, die verband houden met de verschillen in geografie en de adaptatie aan klimaatverandering: "Duitsers hebben geavanceerde methoden voor het beheren van waterschaarste en het herverdelen van watergebruiksrechten, waaronder het stellen van grenzen aan de beschikbaarheid van grondwater. Deze aanpak staat in contrast met onze huidige praktijk in Nederland, waardoor we onze strategieën voor waterbeheer en het toewijzen van rechten opnieuw moeten evalueren."

Het Waterschap Vechtstromen maakt deel uit van het grensoverschrijdend platform voor regionaal waterbeheer, dat in 2011 is opgericht en momenteel uit zeven partners bestaat. Aan Duitse zijde zijn dit de provincies Borken, Steinfurt, Grafschaft Bentheim en Emsland en Bezirksregierung Münster, en vanuit Nederland de Waterschappen Rijn en IJssel en Vechtstromen. Het JCAR ATRACE programma zal dit samenwerkingsplatform ondersteunen, dat in het verleden heeft samengewerkt aan verschillende projecten in de regio, o.a. de ontwikkeling van een gezamenlijk vroegtijdig waarschuwingssysteem voor overstromingen.

Klein en Lukat merkten deze duidelijke bereidheid tot samenwerking tussen Duitsland en Nederland in deze regio ook tijdens de interviews. Maar terwijl het delen van gegevens al jaren gemeengoed is, is het vertalen van deze samenwerking in gezamenlijke analyses en projecten nog steeds een grote uitdaging. De versnippering van kennis maakt de zaken nog ingewikkelder en benadrukken de behoefte aan grensoverschrijdende studies om samen de systeemdynamiek en kwetsbaarheden beter te begrijpen.

"Helaas is grensoverschrijdende samenwerking vaak afhankelijk van individuen die fungeren als kennisdragers. Maar wanneer deze "verbinders" de samenwerkingsorganisatie verlaten, laten ze vaak een leegte achter", merkt Lukat op, "en niet elke organisatie heeft de capaciteit om een team structureel te wijden aan samenwerking, ook al is dat cruciaal."

De resultaten van de studie dienen niet alleen als kompas voor toekomstig onderzoek, maar kunnen ook verder helpen om de noodzaak van nog meer samenwerking duidelijk te maken. Stefan Kuks: "Een belangrijk doel van dit programma is ook om het bewustzijn aan beide kanten van de grens te vergroten en de aandacht te trekken van beleidsmakers in Duitsland en Nederland. Door bijvoorbeeld de mogelijke gevolgen van grote overstromingen via stresstests te illustreren, hopen we de besluitvorming over ruimtelijke ordening te beïnvloeden en alternatieve benaderingen aan te moedigen."

Deze boodschap klonk ook door in de eerste presentaties van het onderzoek op 24 april 2024. De eerste resultaten werden gepresenteerd tijdens een workshop bij de grens tussen Nederland en Duitsland in het gebouw van de EUREGIO in Enschede, georganiseerd in nauwe samenwerking met het GPRW. De meerwaarde van samenwerking werd breed erkend door de deelnemende overheidsinstanties aan beide zijden van de grens. Na een levendige discussie over de bevindingen van het onderzoek is er duidelijk interesse om een aantal van de aanbevelingen op te pakken. De aanbevelingen omvatten het uitvoeren van een grensoverschrijdende stresstest voor extreme overstromingen en droogtegebeurtenissen, een uitgebreide evaluatie van het recente kersthoogwater, een toekomstbestendig voorspellingssysteem voor overstromingen en droogte, effectiever grensoverschrijdend bestuur, het vergroten van de sponsfunctie van het landschap om overstromingen en droogte te verzachten en grensoverschrijdende grondwatermonitoring als start van een gezamenlijke droogtebeheerstrategie.

Concluderend kan worden gesteld dat de verkennende studie van de stroomgebieden van de Vechte, Berkel en Oude Ijssel, een waterbeheer ondersteunt dat zich verder ontwikkelt in de richting van inclusieve grensoverschrijdende samenwerking. Het is een belangrijke eerste stap van ons onderzoeksprogramma doordat het een aantal van de uitdagingen blootlegt. Nu overheden worstelen met het voorbereiden op steeds extremer weer, kunnen internationale samenwerkingsverbanden - zoals JCAR ATRACE - helpen deze uitdagingen aan te gaan. Het eindrapport van de verkennende studie zal op korte termijn beschikbaar komen via onze website.